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Costi e fabbisogni standard nella riforma costituzionale: un'altra sorta di pareggio di bilancio?

La riforma Renzi – Boschi più che ridurre il numero dei parlamentari, abolire il CNEL e superare il bicameralismo paritario, recide di netto gli spazi di rappresentanza politica dei cittadini nelle istituzioni. Infatti, rendendo il Senato non elettivo e sopprimendo le province per lasciare spazio ad “enti di area vasta”, si convertono le istituzioni in meri apparati burocratici scollegati da un processo decisionale democratico ed effettivamente rappresentativo delle istanze provenienti dal territorio.

In più, il Titolo V disegnato dalla riforma Renzi – Boschi riduce le competenze legislative regionali, comprimendo gli spazi di autonomia che precedentemente erano stati conferiti alla legislazione regionale, verso l’accentramento delle funzioni da parte dello Stato. Un nuovo assetto di competenze che appare corrispondente al ruolo statale di iper- garante del rispetto degli obiettivi di convergenza dei bilanci pubblici nei vari livelli di governo, assunto nei confronti dell’Unione Monetaria Europea, teso ad evitare gli intralci che l’autonomia regionale può dare al rispetto dei ristrettissimi vincoli di bilancio.

Questo percorso è già stato segnato dall’introduzione del pareggio di bilancio, con la legge costituzionale n. 1 del 2012, il quale aveva già condotto l’armonizzazione dei bilanci pubblici tra le materie di competenza legislativa esclusiva statale, aprendo un varco verso il consolidamento dei conti pubblici, estendendo la contabilità economico-patrimoniale a tutti gli enti territoriali con l’obbligo di adozione del bilancio consolidato degli enti con le proprie propaggini, costituite da enti, consorzi, società partecipate etc.

Proseguendo, nella riforma spicca la conduzione alla potestà legislativa statale del “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” alla lettera e) dell’art.117, secondo comma, della Costituzione, materia che, invece, nel testo ancora vigente, risulta di potestà legislativa concorrente, lasciando alla legge statale l’individuazione dei principi fondamentali e alle Regioni la disciplina di dettaglio.

Ma, ancora una volta, è l’art.119 Cost. a subire modifiche con l’introduzione di uno strumento chiave per la riduzione della spesa degli enti locali: il sistema degli indicatori di costo e fabbisogno, proprio del federalismo fiscale.

Nel testo di riforma, l’art.33, dopo aver ribadito l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e degli Enti Locali, l’obbligo di osservanza del pareggio di bilancio anche a livello locale e degli altri vincoli derivanti dall’Unione Europea, modifica il quarto comma dell’art.119 Cost. che dalla versione attualmente in vigore recita:

"Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni e alle Province, alle Città Metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite”;

mentre nella nuova diviene:

"Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti assicurano il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche dei Comuni, delle Città Metropolitane e delle Regioni. Con legge dello Stato sono definiti indicatori di riferimento di costo e di fabbisogno che promuovono condizioni di efficienza nell’esercizio delle medesime funzioni”;

rendendo costituzionalmente vincolante anche l’utilizzo del sistema dei costi e dei fabbisogni standard per l’individuazione della spesa dei servizi pubblici erogati alla collettività dalle Regioni e dagli Enti Locali.

I suddetti parametri erano già stati introdotti con la legge sul federalismo fiscale, nell’ottica del rispetto degli obiettivi di convergenza della finanza pubblica a livello interno negli Stati membri, fondamentale presupposto per il contenimento della spesa pubblica richiesto dai Trattati Europei.

In particolare, con la legge n.42 del 2009 sul federalismo fiscale, per adottare il sistema dei costi e fabbisogni standard è stato abbandonato il criterio della spesa storica, con il quale venivano trasferite alle Regioni e agli Enti Locali risorse corrispondenti alla spesa sostenuta dall’ente nell’anno precedente.

Invece, il “costo standard” viene definito in relazione al prezzo di un servizio erogato prendendo “a modello” la Regione o l’Ente Locale ritenuto “più virtuoso” in base ad un sistema di razionalizzazione dei costi rapportato all’efficienza.

Per determinare concretamente i costi e i fabbisogni standard sono stati raccolti dati contabili e strutturali in corrispondenza di ciascuna funzione fondamentale (amministrazione, istruzione pubblica ed edilizia scolastica, viabilità e trasporti, servizi sociali ecc.), tramite acquisizione da banche dati e rilevazioni dirette mediante la compilazione di appositi questionari presso gli enti, ed individuato un sistema di indicatori in riferimento a modelli organizzativi e obiettivi definiti per valutare l’adeguatezza dei servizi; elaborando, infine, fabbisogni standard (come livello di spesa che la Regione o l’ente locale deve sostenere per garantire i propri servizi) e costi standard, determinati dapprima con l’individuazione a livello centrale del livello essenziale di prestazione (LEP), poi con il calcolo del prezzo per il servizio, preso proprio a modello dalla Regione o dall’Ente Locale ritenuto più virtuoso perché ha prestato servizi di livello sufficiente, non necessariamente buono o ottimale, a costi più bassi.

Tuttavia, l’individuazione di indicatori può tenere conto, soltanto in modo relativo, delle peculiarità del contesto di operatività della singola Regione o dell’ente, delle condizioni economiche di sviluppo del territorio e così via, tutte circostanze che poi dovrebbero, invece, essere valutate in sede di un intervento perequativo statale, atto a garantire gli stessi livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali in tutto il territorio nazionale.

Il Dipartimento di Finanza Locale dell’istituto IFEL[2] ha rilevato che dal 2010 in poi, da un lato le risorse a disposizione dei Comuni non sono state in grado di coprire i fabbisogni standard e dall’altro, a seguito dei tagli imposti a livello statale, è stato drasticamente ridotto l’intervento perequativo a favore dei Comuni, obbligando gli Enti Locali ad esercitare un ingente sforzo fiscale. Così, si è reso evidente come l’utilizzo dei fabbisogni standard abbia costituito un ulteriore strumento per orientare consistenti riduzioni alla spesa senza un corrispondente ed adeguato intervento statale nei territori con maggiori difficoltà economiche, dando adito ad una grave limitazione dell’esercizio delle funzioni fondamentali degli enti, le cui pesanti ricadute sono state già rilevate da cittadini, operatori economici ed amministratori locali.

Inoltre, non è neppure vero che i fabbisogni e i costi standard costituiscano un indicatore dell’efficienza nella spesa dei soldi pubblici, lo stesso studio IFEL[3] sottolinea infatti che una maggior spesa storica rispetto alla spesa standard non possa costituire di per sé una misura dell’inefficienza della pubblica amministrazione, proprio perché non è detto che gli enti che abbiano speso di più negli anni rispetto al parametro del fabbisogno standard (che indica soltanto il quantum sufficiente a garantire il servizio) abbia scialacquato, dato che, invece, potrebbe aver garantito un migliore o maggior servizio; specularmente, una spesa storica inferiore rispetto al fabbisogno standard non è indicativa di per sé di efficienza, al contrario dimostra semplicemente che l’ente in precedenza aveva speso meno di quanto fosse necessario per garantire adeguatamente i servizi ai propri cittadini.

Inoltre, recentemente la Sose S.p.A., società che elabora i fabbisogni standard con l’Istituto IFEL per la finanza e per l’economia locale e con l’ISTAT, il 25 giugno 2015, davanti alla Commissione Parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, ha chiarito che i fabbisogni standard consentono un raffronto esclusivamente sulla quantità della spesa degli enti ma non sulla qualità dei servizi [4]. Quindi, posto che l’equazione “spesa minore = virtù” non possa dirsi automaticamente verificata, salta agli occhi l’utilizzo mediatico dei presunti sprechi e inefficienze della pubblica amministrazione per ottenere il consenso dell’opinione pubblica a tagliare i costi dei servizi essenziali, determinando un drastico peggioramento nella qualità della vita delle persone.

Peraltro, i concetti di “costo” e “fabbisogno standard” sono stati mutuati dall’economia aziendale, seguendo la tendenza ormai nota dell’applicazione del modello aziendalistico al funzionamento del settore pubblico, che invece si differenzia totalmente dal settore privato e non può essere orientato al rigore ragionieristico della tenuta dei conti perché essenzialmente volto alla realizzazione dell’interesse pubblico. Il settore pubblico, infatti, deve essere in grado di spendere per garantire il miglior funzionamento possibile dei servizi pubblici e creare le condizioni per la realizzazione della piena occupazione delle risorse presenti nel settore privato, costituito da cittadini, famiglie e imprese.

Pertanto, l’inserimento nel testo di riforma costituzionale degli indicatori di riferimento di costo e fabbisogno all’art.119 Cost. si traduce in un passaggio ulteriore per rendere strutturale il taglio della spesa pubblica, anche a livello regionale e locale, in aperto contrasto con gli stessi principi fondamentali della Carta Costituzionale del 1948. Da qui emerge ancor più chiaramente la matrice neo-liberista della riforma perché con la costituzionalizzazione dello status di emergenza finanziaria si ipoteca la possibilità per le generazioni future di finanziare lo stato sociale e soprattutto di garantire gli obiettivi di eguaglianza formale e sostanziale previsti dall’art.3, nonché l’obiettivo, posto dall’art.4 della Costituzione, come norma immediatamente precettiva e non meramente programmatica, di realizzare la piena occupazione.

Infatti, la “reductio ad unum”, intesa nel senso della standardizzazione di un costo, valevole per tutti, risultato unicamente di un criterio quantitativo (il minor costo), non tiene conto delle differenze, in primis infrastrutturali (erogare una prestazione in un centro urbano attrezzato, non è la stessa cosa che erogarla in una periferia o in paesi di pochi abitanti), ancora presenti nel paese; e demanda allo Stato, con un ulteriore accentramento, un intervento perequativo che - come sopra sottolineato - si è già rivelato fallace, portando, poi, alla necessità di un aumento della pressione fiscale da parte degli enti locali. Questa parte della riforma, pertanto, sembrerebbe risolversi nell’introduzione di uno strumento simile al “pareggio di bilancio”, inserito in Costituzione con le riforme relative all’art. 81, con il risultato della costituzionalizzazione di ulteriori elementi di limitazione della spesa, questa volta in capo agli enti locali e alle Regioni, a causa di un criterio meramente quantitativo molto simile a quello che “guida” i provvedimenti di austerità.

 


 

[1] Relazione introduttiva al disegno di legge costituzionale “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione”

http://www.riformeistituzionali.gov.it/media/2080/testoddl1429senato.pdf

[2] Dipartimento Finanza Locale IFEL,“Guida alla lettura dei fabbisogni e dei costi standard”

[3] Dipartimento Finanza Locale IFEL,“Guida alla lettura dei fabbisogni e dei costi standard”

[4] www.federalismi.it, “Il federalismo fiscale nella riforma costituzionale”, di Claudio Tucciarelli.